lunes 23/11/20

Política fiscal en tiempos de pandemia

En tiempos de crisis sanitaria como la que vivimos, la política fiscal debe ser una de las llaves para contribuir a salvaguardar vidas y proteger a la población. Los gobiernos deben hacer lo que sea necesario pero sin olvidar los costes presupuestarios que estás acciones van a conllevar. 

Las acciones que se han aplicado a nivel global con un impacto presupuestario serio, se han concentrado en

  • Un aumento de los gastos públicos, no solo en el sector sanitario, y recortes fiscales para no penalizar en exceso a sectores económicos que han visto reducida a mínimos su capacidad de obtención de ingresos.

  • Préstamos y avales de las administraciones públicas a sectores gravemente afectados por la pandemia, con la finalidad de salvaguardar el tejido productivo nacional y prepararlo para una recuperación inmediata.

  • Un incremento de las transferencias corrientes con un marcado carácter social, destinadas a aquellos colectivos más desamparados, en una situación en la que las pérdidas o suspensiones de empleo han puesto a una parte sustancial de las economías domésticas en situación crítica de cara a su simple supervivencia.

Con estas lineas de acción, las Administraciones Públicas deberán, como criterios de gestión pública: 

  • Reforzar los principios de buen gobierno y responsabilidad social en proporción a necesidades crecientes de intervenciones públicas extraordinarias, pero necesarias para prestar unos servicios públicos excepcionales. 

Esto exigiría una correcta contabilización de los costes de la crisis, una comunicación frecuente, completa e inmediata de información realista y contrastada entre las administraciones territoriales, tanto sanitaria como presupuestaria, bajo parámetros de coordinación y armonización de la información suministrada, y la adopción de procedimientos que permitan una evaluación ex post de las actuaciones y responsabilidades. 

  • Detectar, monitorizar y evaluar los riesgos fiscales ya que no todas las medidas van a tener un efecto inmediato sobre el déficit y la deuda pública, sino que van a extender sus efectos a lo largo de un período temporal largo. 

Por ejemplo, los avales de la administración se van a mantener a lo largo del período de amortización de los préstamos concedidos, por lo que, aunque los costes inmediatos no existan, pueden condicionar las cuentas públicas en un futuro si las empresas beneficiarias de este instrumento no cumplen con sus obligaciones financieras.

Proteger a la sociedad con medidas fiscales bien dimensionadas.

En este contexto extraordinario, los ciudadanos y las empresas españolas van a necesitar un importante apoyo presupuestario, seguramente temporal  pero de forma dificilmente cuantificable por ahora, con el fin de mantener estandares individuales de vida razonables y supervivencia de empresas y negocios.

Existe un consenso general de que nos enfrentamos a un tipo de crisis basada en shocks de oferta, sobrevenida de forma abrupta, por la decisión de los gobiernos de ordenar el cierre de los centros de actividad económica. En este contexto, las empresas han adoptado una actitud defensiva consistente en medidas tendentes a la reducción de costes, aplazamiento de pagos y recorte de inversiones. Se trataría, en última instancia, de evitar la destrucción de un stock de capital eficiente y que podría no estar disponible en el momento de la recuperación. No debemos olvidar que las empresas son las que van a garantizar una recuperación del nivel de producción, rentas y empleo, y un mantenimiento de los niveles de recaudación fiscal a medio plazo. Por ello, no es el momento de medidas que contribuyan a dotar de rigidez al mercado laboral, que aumenten los costes transaccionales en los mercados, que penalicen la atracción de capitales, en definitiva, que lastren la productividad y competitividad de las empresas.

En este contexto, las administraciones públicas tienen un papel determinante para sustituir al sector privado, de forma temporal, gastando con criterio y proporcionando financiación suficiente.  Se trataría de desarrollar un programa ambicioso y dimensionado de expansión monetaria y fiscal. Sin embargo, las posibilidades financieras y las capacidades institucionales de los países afectados van a determinar la dimensión de las acciones que se pueden desarollar a partir de su nivel de desarrollo económico y social. 

Las economías desarrolladas pueden desplegar un amplio abanico de instrumentos presupuestarios y fiscales, así como facilidades de liquidez, con el fin de sostener a la población y a las empresas ya que suelen disponer de un sistema desarrollado de intervenciones, como  la posible ampliación de los subsidios por desempleo, incluyendo a autónomos por cese de actividad, diferimiento de las obligaciones fiscales de forma general o sectorial,  o complementos salariales a las empresas pequeñas y medianas, como es el caso español de los ERTES. 

Pequeñas empresas y trabajadores autónomos están sufriendo serias dificultades para pagar sus facturas a proveedores, honrar deudas contraídas para financiar sus actividades o hacer frente a sus nóminas, poniendo en peligro los salarios de sus asalariados. Por ello, resulta fundamental mantener los flujos monetarios de pagos entre todos los agentes económicos, en muchos casos, con garantía del Estado.

El gasto público va a crecer de forma significativa a  través de expedientes extrapresupuestarios, mientras que la recaudación fiscal va a sufrir una caída de enorme cuantía ante la falta de una actividad que alimenta las bases imponibles de los impuestos fundamentales: salarios, beneficios y consumos.  El resultado final será un aumento de la Deuda pública hasta niveles nunca conocidos. De ahí, la importancia que tiene una política monetaria heterodoxa del Banco Central Europeo consistente en compras masivas de deuda pública y privada, sin límites, y en condiciones excepcionales para mantener los tipos de interés lo más bajos posibles con el fin de no sobrecargar los gastos financieros de particulares y administraciones públicas. Sin embargo, la reciente sentencia del tribunal constitucional alemán sobre el cuestionamiento de las compras masivas de deuda pública por el BCE en la pasada crisis puede condicionar este mecanismo.

Las previsiones gubernamentales estiman que el déficit público se disparará en 2020 hasta el 10,34% del PIB, el mayor desde 2012, y la deuda pública hasta el 115,5% del PIB. Esta escalada del déficit se debe a una caída de los ingresos de 25.700 millones respecto al año pasado y un aumento del gasto público de 10 puntos porcentuales de PIB, hasta el 51,5%. El Ministerio de Hacienda ha cifrado el impacto de las medidas para paliar el Covid-19 en 138.923 millones de euros, derivado de los 104.400 millones de las medidas de liquidez, los 28.403 millones de las medidas de gasto y 6.120 millones por minoración de ingresos. 

De cara al futuro, habrá que medir bien el esfuerzo que se va a exigir a las sociedades y, en particular, a la española. En España, habrá que replantearse la estructura del gasto público conjugando medidas sociales y cargas financieras,  con otras de impulso a la actividad económica general. Para ello, y para compensar la caída de recaudación fiscal y evitar que la deuda pública se dispare exponencialmente, habrá que incrementar los ingresos fiscales de la forma lo más eficiente posible, es decir, tratar de evitar sobrecargas en aquellos que distorsionen una asignación eficiente de los recursos para no penalizar el crecimiento económico. 

Nos guste más o menos habrá que ajustar los impuestos al alza para financiar el inmenso agujero fiscal que se va a generar. Me preocupa la ingeniería fiscal, las posibles coronaocurrencias con coronotasas. Es más útil, más eficaz y más previsible desde la perspectiva recaudatoria, repartir el esfuerzo fiscal entre las principales figuras tributarias. Por ejemplo, una tarifa complementaria en IRPF, como ya ocurrió en 2012, una elevación del tipo efectivo de Sociedades y un aumento temporal del IVA del 21 al 23%, con una revisión de consumos a tipo reducido o superreducido, podrían ser opciones generales desde el principio de suficiencia, sin olvidar los Impuestos medioambientales o la aplicación cada vez mayor de tributos basados en el principio del beneficio por el uso de bienes y servicios públicos.

Recuperación y estimulos fiscales: una acción conjunta y coordinada.

El relanzamiento económico será complicado y exigente. La coordinación internacional debería fortalecer la efectividad de las actuaciones, aunque existirán diferentes formas de abordar este tipo de acciones entre países en función de su capacidad financiera, y España, por si misma, no tiene, como ya hemos comentado,  gran margen de maniobra presupuestaria para abordar de forma sana este proceso. 

Para hacer frente a esta salida en Europa, los países mediterráneos, entre los que se encuentra España, han venido defendiendo la mutualización de la deuda pública para financiar estos gastos excepcionales (coronabonos). Alemania y Holanda insisten en que no aceptarán ningún tipo de coronabonos. España pretende sortear ese problema proponiendo un gran fondo que puede estar vinculado al presupuesto de la UE, una idea parecida a la de Francia y que pueda aceptar Alemania porque no implicaría modificaciones legales que supongan complejas votaciones en el Parlamento alemán y posibles recursos ante el Tribunal Constitucional de este país. Algún mecanismo de transferencia a coste cero como las que incoporan los Marcos de Apoyo comunitario podrían ser considerados en un momento en que se está discutiendo su aplicación.

En todo caso, o se adopta una solución estable, razonable y equilibrada entre las propuestas formuladas por los países más impactados por la pandemia y las restricciones impuestas por los países menos proclives a mutualizar los riesgos de la misma, o Europa saldrá muy herida, como proyecto, de esta crisis. Habria, en su caso,  que añadir una victima más a cuenta del virus: la viabilidad de Europa como proyecto económico, social y solidario de los europeos, adentrándonos en un territorio ignoto de egoismos y rencillas nacionales desconocidos para los de mi generación.

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